改革开放后,城乡界限将土地划分为两种不同性质:城市土地和农村集体土地。
城市土地归国家所有,地方政府对国有建设用地享有出让、使用、收益、处分等权利;农村土地归集体所有,大部分是永久基本农田、林地等,仅能作为农用,只有零散的土地可以用作建设用地,比如宅基地、修建村道的公益性建设用地,以及兴办乡镇企业的经营性建设用地。
长期以来,地方政府如果要将农村土地用于其他建设,必须通过征地程序,将农村土地的性质转化为国有建设用地,再有偿出让给开发商,或划拨用于公益事业。
这种用地模式有好的一面,也有不足的方面。
通过征收方式,城市赚取了土地差价,用于补充地方财政,发展城市建设。农民和村集体获得一些经济补偿,却永久性地失去了土地的所有权、使用权。
在目前的政策下,乡村土地仍然不可用于外来建设,大型产业项目很难落地乡村。
同地不同权的土地制度,虽然很好地保护了全国18亿亩耕地红线,但也导致农村产业发展远远滞后于城市。
原先在县域之内,城镇开发占用多少农地,可从农村新增同等面积的农地补上。比如通过拆旧区(闲置的农宅、废弃的厂房),将村民转移至小楼集中居住,原来的农村建设用地则复垦为耕地。
在一减一增之间,往往会节余出不少建设用地指标,农村便可将其卖到城市中换取资金,分享城市化红利。
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