中国的法律,有时硬,有时软。没有中央领导的批示就软,有批示的时候就硬;出下事情的时候就软,出大事情的时候就硬;不集中行动的时候就软,搞集中行动的时候就硬;涉及执法部门和政府官员的时候就软,涉及普通百姓的时候就硬;当事人不强硬的时候就硬,当事人强硬的时候就软。
在中国,很多有权处理案件的部门不论是公丨安丨、法院、检察院,还是纪委、监察以及信访部门,有一种最常见的传统做法,就是层层批转案件。于是人们常常看到这样的情况:举报某个单位或者某个官员的举报信,经过层层批转,最后批转到了这个地位的领导或者官员那里,要他们“严肃查处”。甚至到了被举报人手里,其结果可想而知。这种批转的方式本身就有问题,因为举报的问题会涉及到关系网中的不少人,他们一损俱损,一荣俱荣,官官相护。把举报信批转到他们势力盘根错节的地方,无异于给他们通风报信;指望那里“严肃查处”是不可能的,他们或者掩盖罪行,或者订立攻守同盟,或者销毁罪证,使以后的惩处困难重重。有大量的事实说明这种层层批转举报信的弊端和危害,不但无益于案件的查处,而且将举报人暴露在贪污官员的面前,他们很可能对举报者打击报复,这就极大地伤害了举报人的权益和积极性;一些人明知内情也不敢举报,就是怕举报信最后被批转到被举报者手中。
信访制度是中国行政制度的一大特色。但是,这个制度再好,也不能完全代替完善的法律制度。在一个提倡法治的现代社会,还是应该首先提倡用法律去解决问题。因为信访结果的好坏,往往取决于你能不能遇到一位“清官”,取决于你能不能遇到一位负责任的人。
从广义的角度来说,上丨访丨可以泛指一切到国家行政机关讨说法的公民行为。但我们通常所指的上丨访丨者很少包括那些受过良好教育,有体面地位的人群。
常言说:官有十条道,九条民不知。当一个缺乏权力资源支持的受害者试图讨回公道的时候,往往遇到的是一张由利益和关系编制起来的网,自己就象撞进网里的昆虫一样,越挣扎就越陷得深,最后摆在他们面前的只有两条路,最普遍的选择是打落门牙往肚里咽;而忍无可忍时,上丨访丨就成了唯一的出路。
一个人只要开始上丨访丨,就可能走上“越级上丨访丨”之路。因为这标志着他不再试图和伤害他的势力讨价还价,而是寄希望于借助外部力量“告倒”这些势力;换句话说,他孤身和当地强势力量站到了对立面,也必然遭到更大的打击。
各地的上丨访丨机关强调问题必须由所在单位解决,最可能出现的情况是:一个人被上级领导不公正对待后,上丨访丨后被告之,必须先与单位协商;很大上丨访丨者文化程度都很低,一不留神就错过了复查时限,就“不得再到上一级部门信访”。在这一规则设计下,上丨访丨者一不留神就成了“依法打击”的目标。这种“依法打击”由被举报的具体利益相关部门来执行的时候,常常会变本加厉。
国家级的信访接待单位没有足够的人力和职权,不可能调查上丨访丨者的冤情是否属实;在工作流程上,还是会把问题转回当地政府部门处理,所以也有人把信访办称为“信转办”;于是问题又回到了起点。
根据信访部门的统计,上丨访丨问题90%得到了解决;而社会学家的统计表明,上丨访丨问题得到解决的,连千分之一都不到。
中国的上丨访丨呈上升趋势,上丨访丨问题积重难返,已经形成三个怪圈:
怪圈一:循环上丨访丨。一次次、一层层上丨访丨。一次次、一层层批转,例行公事,衙门作风,终点又回到起点。问题始终得不到解决,甚至还因为打击报复等原因造成事态的进一步恶化。重复上丨访丨、越级上丨访丨和集体上丨访丨由此而生。
怪圈二:“幸运上丨访丨”。上丨访丨、再上丨访丨,不断上丨访丨,终于幸运地遇到某位高层领导的关注,哪怕是只言片语,雷厉风行下来,甚至钦差大臣出动,一切问题迎刃而解。由此造成越重视上丨访丨,上丨访丨越严重。而高层领导的干预,虽然在个案上有助于公正,这一方式却是非法的,流风所及,将会导致更多不公正的隐患。凡此种种,又构成一个新的怪圈。
怪圈三:纠缠上丨访丨。不排除有少数上丨访丨诉求是过分的、无理取闹的,或者是政府职责以外的。极个别上丨访丨人员甚至由于自身原因或者长期压力,具有偏执倾向不可理喻。而中国有一个不成文的规定,哪个地方发生上丨访丨,特别是进京上丨访丨,这个地方就被认定为“社会不稳定”,有关官员将会面临严峻的“一票否决”。于是地方当局有时候可能为原则地屈从于上丨访丨压力,迁就上丨访丨诉求,暂时图个息事宁人。有人发现了这个秘密,加以利用,制造事端,纠缠不休,又构成一个新的怪圈。
这三个怪圈是环环相扣,有怪圈一才有怪圈二,又引起怪圈三。但归根结底,背后隐含的逻辑前提,是一个“青天假设”。
很多上丨访丨诉求的矛头指向地方、部门和基层当局的擅权、滥权行为,对此,一个貌似有理的推论是要求进一步加强集权,这恰恰是一种南辕北辙。权力的逻辑决定了上丨访丨的逻辑。当权力的合法性更多地来自于“上面”,上丨访丨成为别无选择;当权力的合法性更多地来自于“下面”,,下访也会不断多起来。至于擅权、滥权,与其说是分权的结果,不如说是集权的结果,在横向上和纵向上都是如此。
在横向上,权力过于向丨党丨委集中,特别是集中于党政一把手。权大于法,特别是党政权力干预司法的问题,严重伤害了司法体制的独立性,也导致司法的腐败、软弱和低效。本来是个解决纠纷的机关,却成了制造纠纷的机关;本该是个消除民怨的机关,却变成了积累民怨的地方。作为社会公正的“最后一道防线”,既然司法裁决的终局性和严肃性不能得到尊重,层层上丨访丨的现象就将永无休止。
在纵向上,权力过于向上集中,特别是集中于中央。权力自上而下,问题就会自下而上。因为地方官员的权力来自上级的任命,他首先考虑的是迎上所好,而把人民的诉求置于相对次要的地位,人民只能向上一级反映问题。上级比当地拥有更少的信息和更多的牵累,势必难以正确、及时地做出回应,乃至事态恶化到几乎不可收拾的地步,才能下决心,而这时可能已经失去了最好的处置时机。
如果领导无须对民意负责,那就向“领导的领导”反映,而“领导的领导”也不见得要对民意负责,于是只能寄希望于他是一位“青天”。“领导”的级别越高, “青天”的可能性就越大,于是乎层层上丨访丨,越级上丨访丨,而地方部门和基层官员哪怕是出于规避风险的考虑,平时也会倾向于无所作为,矛盾上交。
通过上丨访丨来解决问题,会损害司法权威。
基层丨党丨委和政府的不作为或胡作为,已经把越来越多的农村问题转移到中央。许多农民把向总书记和总理求助当成是最后的希望。实际上,过多矛盾向中央集中,而中央又无力一一解决,会导致中央政治权威流失。而在农民对司法救济、信访渠道都失去信心的时候,中央的政治权威将愈显珍贵,不可轻易流失。信访者在四处投诉而不能真正解决问题后,将导致中央政治权威的认同发生非常明显的变化。
信访体制不顺、机构庞杂、缺乏整体系统性,导致各种问题和矛盾焦点向中央集聚,在客观上造成了中央政治权威的流失。
大家对地方的腐败深恶痛绝,但对中央还抱有无限崇敬和信任,以为地方官员违法乱纪是背着中央的,中央知道了绝对不会容忍,定会为老百姓主持公道。哪里想到,中央所属各部委却安排那些不负责任的官员出面敷衍应付。后来才知道,中央各部委根本没有责成下级严肃查处的威能。
信访制度的存废问题引起了争论。一些人认为应该加强信访部门的权力。信访制度确实为一些问题的解决提供了机会和渠道,但是,如果上述建议得到实现的话,那将是中国法治进程的一个倒退。现在的问题不是如何修订《信访条例》或者出台《信访法》的问题,也不是如何加强信访制度建设,而是要不要取消信访制度。
历史的经验和教训表明,权力要在公正、法治的框架内运行,不在于建立重床叠架的政府机构,而在于政府主要部门之间的制衡相互,在于国家与地方之间责权明确、相互制衡。这是政治现代化的一个基本内涵。
信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法、弱人大、强行政,甚至一度是无司法、无人大、强行政的环境相适应的,本来在法律上来讲,任何级别的行政首长既不能对人大发号施令,也不能对法院指手画脚,但其实不然,几十年来,相对于行政机关、立法机关和司法机关缺乏应有的权威,在公众中缺乏足够的信用。如司法被认为缺乏公平、人大被认为是橡皮图章。这些导致宪法基础上设置的国家机关,整体上缺乏应有的权威和尊严,换句话说,也就缺乏公共信用。正是这种制度的结构性缺陷,导致国民遇到了问题就去找自己认为最管用的人或者部门。
这样,人们就形成了“越往上面官越好”的心态,在一些政策说法或者事例的引导下,越来越多的问题涌向北京,告“御状”往往成为许多上丨访丨者的最后希望。
其实,上级心里很明白,自己根本无力应付不断增加的上丨访丨,所以要把矛盾解决在基层。而上面越是宣传已经解决了什么上丨访丨中的疑难问题,就越会出现上丨访丨奔涌而来的情况。在越发显得下面缺乏公共信用和权威的同时,上面的压力就越来越大。这是个靠所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。